关于防空地下室易地建设收费的几个问题

　　 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　赖万昌

　　
　　 防空地下室易地建设费是对新建民用建筑过程中，确因地质等原因难以修建或者规定应建面积小于地面首层建筑面积的项目，经同级人防行政主管部门批准，按应修建防空地下室面积和规定标准向人防行政主管部门缴纳的费用。防空地下室易地建设费是公用的人员掩蔽工程和疏散干道工程建设的一个主要资金来源。目前，在防空地下室易地建设费的收取、管理和使用问题上，由于对《关于防空地下室易地建设费收费标准的通知》存在认识上的差异，有些地区存在擅自扩大（缩小）收费范围、降低收费标准、越权审批等错误行为，为进一步理清认识，真正做到“以建为主，以收促建”，笔者作为《关于防空地下室易地建设费收费标准的通知》出台的主要参与者，在此就防空地下室易地建设收费的有关问题谈几点认识，供大家参考。

一、关于应当修建防空地下室的范围问题

　　　２００３年１１月２０日，省物价局、省财政厅、省人防办依据国家国防动员委员会、国家计委、财政部、建设部《人民防空工程建设管理规定》（〔２００３〕国人防办字第１８号）制定的《关于防空地下室易地建设费收费标准的通知》（黔价费〔２００３〕２８１号）第一条规定：“凡在本省城市新建民用建筑，按照国家和省有关规定修建防空地下室。本文所称民用建筑包括除工业生产厂房及其配套设施以外的所有非生产性建筑。”这一规定基本确定了应当修建防空地下室的范围，其后规定的“新建民用建筑应当按下列标准修建防空地下室：（一）新建１０层（含）以上或者基础埋置深度３米（含）以上的民用建筑，……；（二）新建除第一款规定和居民住宅以外的其他民用建筑，地面总建筑面积在２０００平方米以上的……；（三）开发区、工业园区、重要经济目标区除第一款规定和居民住宅以外的新建民用建筑……；（四）新建除第一款规定以外的人民防空重点城市的居民住宅楼……；（五）人民防空重点城市危房翻新住宅项目……”都是对“按照国家和省有关规定修建防空地下室”的具体体现，是对应当修建防空地下室范围的进一步规定。从这一规定并结合国家计委、财政部、国家国防动员委员会、建设部《关于规范防空地下室易地建设收费的规定》（计价字〔２０００〕４７４号）以及正在 起草过程中的《人民防空工程条例》的有关规定，可以看出，应当修建防空地下室的范围是在逐步扩大的，《关于规范防空地下室易地建设收费的规定》强调的是“在人防重点城市的市区（直辖市含近郊区）新建民用建筑”应当按有关规定修建防空地下室；黔价费〔２００３〕２８１号文件的规定则不仅仅局限于“在人防重点城市的市区”新建民用建筑应当按有关规定修建防空地下室，还包括开发区、工业园区、重要经济目标区；而起草过程中的《人民防空工程条例》第十八条规定“城市规划区（含开发区、工业园区、保税区和重要经济目标区等）内新建（含改建、扩建）地面建筑，必须按照下列规定修建人民防空工程：（一）新建１０层（含）以上或者基础埋置深度３米（含）以上的地面建筑，按照地面首层建筑面积修建人民防空工程；（二）新建除第一项规定以外的其他地面建筑，按照不低于地面建筑面积的２％至５％的面积修建人民防空工程”就更是进一步扩大了应当修建防空地下室的范围。但是，在目前我省关于防空地下室易地建设费收费的规定没有改变之前，我们仍然只能按黔价费〔２００３〕２８１号文件的规定执行。

二、关于防空地下室易地建设的许可问题

　　结合民用建筑修建防空地下室是我国人防工程建设的一个基本原则。但对于确因地质等原因难以修建的或者规定应建面积小于地面首层建筑面积的，《人民防空工程建设管理规定》和我省《关于防空地下室易地建设费收费标准的通知》都作出了“经人民防空行政主管部门批准，可以不修建”的规定，对于可以易地建设的许可条件起草过程中的《人民防空工程条例》还增加了“按人民防空工程建设规划需要调整的”规定。
在此，需要强调的是，对于人防工程易地建设的批准权限应当严格按照《人民防空工程建设管理规定》第二十二条“新建和加固改造工程的项目建议书、可行性研究报告、初步设计文件、施工图设计文件按照下列权限审批：（一）大型项目由国家人民防空主管部门审批；（二）中、小型项目由省、自治区、直辖市人民政府人民防空主管部门审批，其中项目建议书和可行性研究报告报国家和军区人民防空主管部门备案；（三）零星项目可不编报可行性研究报告和初步设计文件，其项目建议书、施工图设计文件由人民防空重点城市人民防空主管部门审批，项目建议书报省、自治区、直辖市人民防空主管部门备案。”规定的权限，由原批准人防工程项目的人防行政主管部门批准。虽然在当前的实际工作中，我们并没有这样操作，但大家应当知道从法律规范的角度有这样的要求。相信随着我省人防系统依法行政工作的进一步规范，各地都能依法开展人防易地建设的许可工作。

三、关于易地建设费的减免问题

　　易地建设费的收费程序和标准，黔价费〔２００３〕２８１号文件第三条作了明确规定，有些地区还通过当地政府对收费标准作了调整，为此，对于易地建设费的收费标准在此我们不再探讨。
关于易地建设费的减免，黔价费〔２００３〕２８１号文件没有作相关规定，哪是否表明在实际工作中我们可以自行减免呢？毕竟按法律规定，在法律法规没有对某种行为作出禁止性规定时，是可以实施该种行为的。对此，我认为，不应当这样理解。因为黔价费〔２００３〕２８１号文件是根据国家国防动员委员会、国家计委、财政部、建设部《人民防空工程建设管理规定》（〔２００３〕国人防办字第１８号）制定的。而《人民防空工程建设管理规定》第五十条规定了“任何部门和个人无权批准减免应建设防空地下室面积和易地建设费，或者降低防空地下室防护标准。”也许有人会提出按国家计委、财政部、国家国防动员委员会、建设部《关于规范防空地下室易地建设收费的规定》第四条的规定，对“享受政府优惠政策建设的廉租房、经济适用房等居民住房、新建幼儿园、学校教学楼、养老院及为残疾人修建的生活服务设施等民用建筑；临时民用建筑和不增加面积的危房翻新改造商品住宅项目、因遭受水灾、火灾或者其他不可抗拒的灾害造成损坏后按原面积修复的民用建筑”可以减免。但我认为，根据法律适用中新法优于旧法的原则，这一规定在《人民防空工程建设管理规定》出台后就已然无效。在当前的工作中我们仍然应当坚持按《人民防空工程建设管理规定》执行。当然，从人防工程立法的趋势（起草过程中的《人民防空工程条例》第二十条恢复了国家计委、财政部、国家国防动员委员会、建设部《关于规范防空地下室易地建设收费的规定》第四条的减免规定）和有利于保障社会稳定和和谐发展的大势来看，在一定条件下防空地下室易地建设费是可以减免的。当前，我省已在经济适用住房建设和寄宿制学校建设等政府规章中明确了防空地下室易地建设费减半收取。

四、关于防空地下室易地建设费收取和使用的问题

　　易地建设费的收取按黔价费〔２００３〕２８１号文件规定采用的是“分级管理”的原则。对于“分级管理”如何理解？我认为这一规定要求的是，打破属地管理的原则，针对建设单位层级的不同而由不同级别的人民防空主管部门来进行管理，简单的讲，就应当按照省级部门、省直企事业单位、中央在黔单位作为建设单（下转第２８页）（上接第２３页）位的由省级人防行政主管部门管理；地、市级部门和地、市级企事业单位作为建设单位的由地、市级人防行政主管部门管理；县级部门、县级企事业单位和个人作为建设单位的则由县级人防行政主管部门管理。
　　根据中共贵州省委、省人民政府、省军区《关于加强人民防空工作的意见》（黔党发〔２００２〕１２号）文件“各地人民防空部门收取的易地建设费和平战结合使用费要按规定比例上缴省人民防空办公室，统筹用于全省重点建设项目”的规定，各地人民防空部门对于收取的易地建设费在使用上应考虑上缴省办，以便于省办统筹安排全省的重点建设项目。